中共十八屆三中全會提出🧏🏿‍♂️：“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營👩🏿‍🏭，研究建立城市基礎設施🧖🏼‍♀️🈶、住宅政策性金融機構🦸🏽‍♀️。”2014年4月23日，國務院常務會議決定在基礎設施等領域推出一批鼓勵社會資本參與的項目🤷🏻‍♀️，並在鐵路、港口等交通基礎設施👆，新一代信息基礎設施🦸‍♀️，重大水電😎、風電💓、光伏發電等清潔能源工程等方面，首批推出80個符合規劃布局要求、有利轉型升級的示範項目，面向社會公開招標，鼓勵和吸引社會資本以合資🧝🏿‍♀️👱🏿‍♂️、獨資、特許經營等方式參與建設營運。在此背景下👷🏼‍♂️🖍，國家相關部委陸續開始著手PPP模式的頂層設計，出臺一系列相關政策文件。

一、什麽是PPP模式🧑🏿‍🚒？

（一）PPP模式的概念所謂PPP模式是指政府和社會資本合作發展基礎設施或者公共服務👳🏿🖥；最早提出和采用PPP模式發展基礎設施和公共服務的是英國，後來被歐美國家廣泛采用，

（二）ppp模式的產生的背景

PPP模式的產生，由於政府人力🤵🏼‍♂️、物力📔、財力所限👮🏽，政府不能獨立完成本應當由政府部門提供的城鄉基礎設施和公共服務⚠️，因此♑️，政府通過引入民間資本發展城鄉基礎設施和公共服務🚶‍♀️，以此滿足社會公眾需求🏇🏽，減輕政府負擔🧚‍♀️。

（三）PPP模式的應用範圍

PPP模式主要應用於能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業。

我國是最近幾年正式提出PPP模式，但實際上PPP模式早已在如道路交通🪵、汙水處理等基礎設施領域廣泛應用👇，具體方式有BT、BOT👏🏼、TOT、BOOT等，典型項目有2008年北京奧運鳥巢項目👨🏼‍🏫、北京4號線項目（a段由北京市政府自行出資修建👷🏽‍♂️，b段則由香港地鐵投資修建，4號線修建完成後，政府修建的a段以低價出租給由港鐵🙋🏽‍♀️、京投、首創合資成立的特許經營公司——京港地鐵公司，京港公司通過經營4號線收回投資）、成都六水廠B廠項目（該項目是1997年1月經國家計委批準立項的全國第一個城市供水設施BOT試點項目，經一年多的國際公開招標，中標方是法國通用水務集團🌼、日本丸紅株式會社的投標聯合體💂🏻‍♀️。）

（四）ppp模式的意義

從公共事業的需求出發🤙🍮，利用民營資源的產業化優勢，通過政府與民營企業合作，共同開發、投資建設🤷🏿‍♂️，維護運營公共事業的合作模式，達到與預期單獨行動相比更為有利的結果🤙。合作各方參與某個項目時，政府並不是把項目的責任全部轉移給私人企業，而是由參與合作的各方共同分擔責任和風險。

對於政府部門而言，政府需要資本發展基礎設施和公共服務事業，對於民間資本而言，要將過剩資本轉化為生產力，二者借助PPP模式而緊密聯系在一起。

二🌍👰‍♀️、ppp模式在我國的發展現狀

雖然，PPP模式早已經在我國開始應用了🦧，雙方大都還處在從過去的模式中尋找突圍🧖🏻，但一直未找到突破口➔。一方面各地政府不斷推出大量的PPP項目並未引發社會資本的積極響應；另一方面地方政府卻又在不斷的在尋找新的融資方式，如建立城鎮化建設基金。同時社會資本對PPP的應用大部分還停留在傳統的項目操作模式階段。

三、PPP模式需要重點關註的問題

把握相關政策，防範政策風險

中央規範性文件旨在確定和鼓勵PPP模式的發展🧗‍♀️，部委規章和規範性文件對PPP模式的操作進行實際指導，而地方性文件主要規定PPP模式的執行實施🚶🏻‍♂️。在沒有明確🧙🏻‍♀️🏌🏻、完善的PPP立法時，民間投資者需要把握相關政策😿，防範和控製政策風險。熟悉相關法律😅，防範法律風險，PPP項目並不是一個簡單的政府和民間投資合作協議關系，一個PPP項目一般由多個法律關系組成，涉及到民事☺️、刑事、行政等多個領域的法律法規，如土地➿、環境、價格、預算👍、采購、行政許可等各個方面的法律法規👩‍💼。

PPP模式涉及到政府、項目公司、投資者、貸款人🧏🏽‍♀️👨🏿‍🦲、建築承包商和購買人或用戶等諸多主體🍤，以及國際投資、項目融資、公司證券👨‍👩‍👧、稅收、承包🏂🏼⏫、合同💇🏿‍♀️、擔保🧙🏻、技術轉讓、招標投標與行政管理等眾多的法律關系👨‍🦰。

從PPP項目整個項目結構流程分析，PPP項目主要涉及以下六個方面的法律關系：1🧖🏼‍♂️、政府與投資者之間的特許經營合同關系；2、投資者作為股東與項目公司之間的法律關系🤭；3✩、項目公司與設計、建設公司之間的發包與承包方的法律關系；4、項目與購買服務或產品的買賣法律關系👪；5、政府對項目公司經營的監管法律關系😐；6🏋🏻、政府收回PPP項目的法律關系。

四、甄選、識別項目，把控市場風險

1、前期準備階段🙎🏽‍♂️，對PPP項目的考察

作為投資者，需要知道：如何評估項目的市場需求和政治需求，如何進行PPP項目的“物有所值”評價，如何進行PPP項目的“財政承受能力評估”，如何根據項目不同特點選擇操作模式🦪🐱，如何根據項目特點進行風險合理分配和管理，如何進行PPP項目交易結構設計，如何構建PPP項目的合同體系🤷🏿，如何進行項目監管結構設計，這都是投資者在進行投標是必須考慮的問題。

這些問題只有放到特定的PPP項目才能夠得出正確的結論，做出正確的判斷👫🏻。若判斷失誤🧑‍💼，對政府而言，將會出現重復建設的局面🤞🏼；對投資者而言，將會承擔巨大經濟損失的風險。當然，這些都可以經過專業機構的指導作出有效的判斷。

2、參與PPP項目投標階段

在經過考察後，對於有投資價值的ppp項目，需進行投標準備工作，製定投標策略↔️。

這個階段需要明確：政府采購要求；PPP項目采購步驟和要求；本次PPP項目投標和評標的特點🤐；針對本次招標中的核心問題（如回報機製🔡、定價機製、產出標準🧑🏽‍🦰、項目風險控製等）作出有利的判斷，確保中標。

3💇‍♂️、項目談判和設計階段

中標之後，進入項目談判階段，需要對項目的交易結構⚔️、合同體系🦢、融資方式以及應急措施等進行協商談判。

我國此前的PPP合作模式主要可以分為：一是政府註資+特許經營模式（一種特許經營的標桿模式，適合於經營性項目）🔖；二是政府授權+特許經營+購買服務的模式（也是一種特許經營的標桿模式，適合於經營性項目）🧜🏽🎶；三是政府註資+股權合作模式。但目前PPP合作模式主要是由民間資本自行融資、建設、經營🧑🏻‍🤝‍🧑🏻，最後無償移交給政府👳🏿‍♀️，政府在這個過程中主要作用是服務、配合💂🏿‍♂️、支持和監管💕，其次是根據項目情況給予補助🧐，承擔政策風險。現在的PPP模式相比傳統的BT、BOT等模式，有著明顯的優勢，主要從三個方面來看：對政府來講，不僅可以減輕政府債務負擔📹，減緩地方融資平臺壓力🦵，還能有效促進政府職能轉變，減少對微觀事務的幹預，騰出更多的精力放到規劃和監管上；對企業來講🔬✢，可以降低參與公共領域項目的門檻🫷🏻，拓寬了私人部門發展空間👯‍♀️🤸‍♂️，進一步激發非公有製經濟的活力；對社會來講🪄，通過“讓專業的人做專業的事”😝，能夠提高公共產品供給效率👩🏿‍🍳。

PPP項目合同體系的構成及核心條款的設計，包括但不限於；PPP項目特許經營協議的核心條款設計；PPP項目投融資合同核心條款的設計♗；PPP項目工程建設合同核心條款的設計🙎；PPP項目運營和服務合同核心條款的設計；PPP項目風險轉移與規避合同條款的設計；

PPP項目收入和回報合同核心條款的設計等。PPP項目中任何一個合同出現差錯，都將可能影響到整個項目預期目標的實現🧔🏽‍♂️👨🏿‍🏫。合同的內容決定了PPP項目的風險程度和合同主體在PPP項目中的法律地位

PPP項目融資主要明確以下內容👰🏽：融資參與方及其關系🤔😲；PPP項目融資的主要模式；PPP項目融資銀行的合作；PPP項目融資風險點及控製💂‍♀️。PPP項目融資方式相比之前，對投資者自有資金要求並不高👩🏻‍🦯，PPP項目融資主要依靠的是PPP項目收益情況和風險程度🧑‍🦱，而不是投資者的資信能力，主要方式是以項目未來收益通過發行公司債券、項目股權融資、銀行借貸🚶🏻‍♂️、融資租賃、資產證券化🧝🏻、私募基金等多種方式👩‍🏭🫶🏿。不同的PPP項目均可以采用多種融資方式，但不同PPP項目融資規模、融資結構不盡相同🔫。

應急措施主要是針對出現人為和非人為因素導致PPP項目不能有序運作時🧑‍🧒，如何保證滿足社會公眾對基礎設施和公共服務產品的需求◻️。

除上述的主要風險外👨‍👨‍👧，還有政府違約的法律風險、各參與方違約的法律風險🪛♙，這些都需要完善的合同和協議事前防禦，也需要健全的機製對各種風險有事中處理，事後也需要各方誠信友好地執行。

總之👰🏿‍♂️，按照誰最能控製風險誰承擔的原則，構建均衡的風險分擔與防範機製。一般來說，政治風險由政府承擔，商業風險由項目公司承擔，不可抗力險協商解決；原則上⚡️，項目的建設🤾🏽‍♀️、運營風險由社會資本承擔，法律🧑🏿‍💻、政策調整風險由政府承擔，自然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔。

五💪🏻、PPP項目案例————北京4號線

北京市政府在地鐵4號線項目的實施上，為了吸引社會投資，將其中盈利部分分離出來，通過PPP模式進行特許經營👩🏻‍🏭🍂。該工程總投資約153億元，全部建設內容被分為A、B兩部分👊🏽。市政府（由北京市基礎設施投資有限公司代表出資）與由社會投資者（包括香港地鐵公司、北京首創集團公司）組建的北京地鐵4號線特許經營公司（簡稱“特許經營公司”）簽訂《特許經營協議》，由政府負責A部分（包括車站、軌道、洞體等土建工程及征地拆遷等），投資額約107億元，由已成立的北京地鐵四號線投資有限責任公司（簡稱“四號線公司”®️，即“建設公司”）按招投標製度組織建設；特許經營公司通過私人投資🥢、向公眾投資者募集或舉債等方式籌集資金，負責B部分（包括車輛、通信、信號、供電、監控、暖通空調、自動售檢票系統👨‍🦼‍➡️👨🏻‍🎓、車輛段及停車場中機電設備等運營設施等），投資額約為46億元。

項目建成後，特許經營公司以租賃的形式取得A部分資產的使用權🧖🏻‍♂️，負責4號線全線的運營管理👲🏼、全部設施（A、B兩部分）的維護和除“洞體”外的資產更新，以及站內的商業經營，提供地鐵客運服務，並通過地鐵票款收入及站內商業經營收入回收投資。政府將其投資所形成的資產以“象征性”的價格租賃給特許經營公司👂🏼。政府對其投入資產享有所有權而無對等的收益權➞。特許經營公司對政府投資享有使用權和收益權🤞。同時政府要根據特許經營公司所提供服務的質量🛫、效益狀況等指標🌃，對其進行考核⤵️⏺，采取相應的激勵與約束措施。在項目執行過程中🫵🏻🪬，如果特許經營公司發生違約事件，政府將有權收回項目的經營管理權7️⃣，處置項目資產🔔。特許經營期分為試運營期和正式運營期🤷‍♀️🤽🏼，自試運營日起🤵‍♀️，特許經營期30年。特許期結束後，特許經營公司無償將項目全部資產移交給政府指定部門及四號線公司。